裁判要旨

　　根据我国《土地管理法》第四十六条以及《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施。故，区政府作为市、县级政府是实施集体土地征收的法定职权部门。在土地征收过程中，其他部门对征收范围内的房屋等地上附着物实施非法强拆，即使区政府否认参与强拆，但基于项目性质以及其为法定职权部门的身份，若不能举证证明其是在不知情的情况下由其他部门所实施，则推定为区政府是参与强拆主体，应对违法强拆行为承担法律责任。

　　案情简介

　　马先生是陕西省咸阳市杨陵区揉谷镇姜塬村村民，在该村拥有合法房宅院落一处。2015年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批【2015】809号审批土地件批复同意将包括马先生所在姜塬村集体土地转为建设用地。

　　2015年6月4日，杨陵区人民政府作出杨政征【2015】10号《征收土地公告》，同年7月杨陵区城中村改造办公室作出杨城改发【2015】第37关于《107省道建设非整村搬迁安置实施方案》的批复，将马先生所在的村组纳入此次的征迁范围之内。

　　2018年5月25日，揉谷镇人民政府张贴拆迁公告，载明：根据区委、区政府的要求，揉谷镇全面启动姜塬村拆迁工作。

　　2018年8月11日，马先生的房屋在未获得任何补偿的情况下被不明身份人员强行拆除。

　　审理过程

　　2018年1月28日，马先生以杨陵区政府、揉谷镇政府为被告向咸阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认二被告的强拆行为违法，并要求给予行政赔偿。

　　审理过程中，揉谷镇政府否认其实施了强拆行为，但承认是其下设的城改办组建的临时强拆小组拆除的。杨陵区政府则答辩称其从未强制拆除马先生的房屋，也从未授权任何其他部门或单位具体实施强制拆除房屋的行为，马先生在无证据的情况下确认其强拆行为违法没有事实依据，应驳回起诉。

　　争议焦点

　　本案强拆主体在未履行任何法定程序、未依法申请法院强拆的情况下强行暴力拆除马先生的房屋，其行为违法是毋庸置疑的，但本案的焦点问题在于，杨陵区政府和揉谷镇政府均否认实施了强拆行为，那么本案的强拆主体应如何确定？

　　法院裁判

　　2019年6月24日，咸阳市中级人民法院作出判决认为：揉谷镇人民政府和杨陵区人民政府均是本案强拆迁行为的主体。

　　根据《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。

　　因而，在被拆迁房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可依据上述规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

　　本案中两被告未提供证据证明房屋系其他主体非法强拆，且从原告提供的杨陵区人民政府发布的《征收土地公告》以及被告揉谷镇人民政府张贴的拆迁公告，可以认定强拆原告房屋的实施主体为两被告。本案中，两被告在没有完成安置补偿的情况下，直接对原告的房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原告的诉请理由成立。故，判决如下：

　　确认杨陵区人民政府、揉谷镇人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。

　　律师评析

　　国家基于公共利益需要在集体土地上进行项目建设时，往往会涉及到需要将集体土地进行征收转化为国有土地。对集体土地及地上附着物的征收分为多个阶段且需要多个政府部门互相分工、相互配合进行。依据法律规定，市、县级人民政府是实施土地征收的组织主体、领导主体，一般情况下，其仅负责组织、协调其下属职能部门具体实施征地行为，并不直接参与具体实施过程。故，一旦下属职能部门在征地过程中实施了违法强拆行为，市、县级人民政府往往会否认参与其中。

　　此时，让权利人举证证明市、级人民政府是强拆主体，将会是一件非常困难的事，这无疑加重了权利人的举证责任。这时，如将举证责任“倒置”即市、县级人民政府作为实施征地的法定职权部门，若无法举证证明其是在不知情的情况下由其他部门实施强拆，则应推定为其是强拆主体，这不仅仅解决了诉辩双方举证责任的公平性，这种将更高层级的区政府拉进责任承担主体之列还大大增加了对权利人私有财产权益被侵犯后的保护。

　　此外，还需要说明的是，本案中，虽然揉谷镇人民政府也否认其参与强拆行为，但却承认了是其下设的城改办组建的临时机构实施的强拆行为。

　　根据法释【2018】1号《高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。

　　当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，揉谷镇人民政府授权其下设的城改办实施征地拆迁应视为委托，应当作为强拆主体对城改办违法强拆行为承担法律责任。